中国废弃电器电子产品回收处理产业现状及展望

       我国弃电器电子产品回收处理产业从20世纪80年代中后期开始起步，在这一时期，立法和管理体系也处于空白状态，污染问题长期得不到解决，国内外舆论反映强烈。2001年国家发改委启动了废弃电器电子产品回收处理立法研究，在青岛、北京等地以示范项目形式支持建立了我国首批4家废弃电器电子产品正规拆解处理工厂。2009年2月，国务院印发《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，建立了目录制度、多渠道回收制度、集中处理制度、规划制度、资质许可制度和基金补贴制度，成为我国废弃电器电子产品回收处理管理立法的里程碑。截至2015年底，全国共有109家具备一定规模、管理规范的“四机一脑” (指电视机、电冰箱、洗衣机、空调器和微型计算机)处理企业获得基金补贴资格，年处理能力达到1.43亿台，从此废弃电器电子产品回收处理产业得到了快速、规范化发展。符合中国国情的基金制度成为世界上发展速度最快、发展中国家中最成功的生产者责任延伸制度的典范，在制度建设、产业发展和能力建设方面均取得显著成效，产业集中度逐步提高。

       通过实施生产者责任延伸制度以来，实现了资源利用及环境保护的综合效益。2012年至2019年期间，废弃电器电子产品拆解总量达5.2亿台，发放规范拆解资金195.3亿元，减少约200万吨有毒有害污染物排放，获取可直接再生利用资源拆解产物约1100万吨，非法拆解现象得到明显的遏制。

       通过实施生产者责任延伸制度以来，绿色回收率连续稳定提升。绿色回收率是指有资质处理企业实际拆解的数量与当年理论报废量的比值，反映了废弃电器电子产品进入合规处理处置渠道的比例，这是检验产业政策是否成功的重要指标之一。根据中国家电研究院的统计数据显示：2010年至2016年，我国“四机一脑”的绿色回收率从32.75%逐年增至66.89%。

       2020年9月1日起施行《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十六条指出：“国家建立电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度。电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者应当按照规定以自建或者委托等方式建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系，并向社会公开，实现有效回收和利用”。新《固废法》的颁布实施，无疑将进一步落实生产者应承担的责任，为产业高质量发展提供了政策支持。

       2021年3月22日财政部、生态环境部、国家发展改革委、工业和信息化部联合发布了《关于调整废弃电器电子产品处理基金补贴标准的通知》。本次基金补贴调整对处理企业及回收生态体系带来极大冲击，短期内将导致绿色回收率断崖式回落，产业面临的困境进一步突出，应引起各方高度关注。

       一、产业面临的困境

       （一）基金资金池赤字严重

当前纳入基金范围的范围为“四机一脑”，应缴纳基金=销售数量（受托加工数量）×征收标准。在顶层设计上，用销售增量征收的基金用于长期存量报废的处理处置费用，必然会出现资金池不平衡，“以收定支，自我平衡”目标更难以实现。根据前瞻产业研究院公布的数据显示，处理基金自2014年开始出现当年收支不均，2015年基金池开始出现亏空。近几年每年征收基金约30亿元，而实际需要补贴金额约50亿～60亿，近十年来处理基金累计赤字约150亿左右。

     2012年-2017年处理基金资金池明细

                                 单位：亿元

       （二）企业经营性现金流长期为负

由于基金补贴延迟发放，产业企业融资极其困难，拖欠供应商货款成为常态，产业企业疲于融资，造成企业负债经营，财务成本居高不下，企业经营性现金流长期为负，基本失去造血功能，企业生存状况堪忧。

       （三）企业成本无法确认且税负过重

       产业处理企业的原料大部分自于个人户，这类主体既无实体公司又实施现金交易，产业处理企业无法取得发票；原料还有一部分来自于供应商，这类主体有相应实体公司，能够开具的增值发票，但增加了收购成本。

个人户无法开具发票，企业取得不了相应发票，企业成本认定存在税务风险，也是一个制度系统风险；小部分原料取得供应商开具的增值税专用发票，承担了相应的税费，增加了原料采购成本；大部分采购的原料由于无进项发票抵扣，导致企业税负过重。

       （四）非法拆解死灰复燃

       不合规处理处置废弃电气电子产品，将造成了严重的环境污染，已成为社会共识及关注的焦点。从近几年的拆解数据分析，拆解的增长已经滞后于理论报废的增长。在台湾， 2018年废弃电器电子产品的回收处理量已达14.3万吨，回收率达64.4%，而2019年我国“四机一脑”的绿色回收率已降至50%以下，说明近几年非法拆解现象有死灰复燃的苗头。随着今年基金补贴标准的调整，预计2021年“四机一脑”的绿色回收率或可能下降至40%以下。

       二、“十四五”产业展望

       （一）生产者责任延伸制是产业高质量发展的基石

       生产者责任延伸制度作为一项环境保护策略，通过让产品生产者承担产品全生命周期环境责任，特别是报废产品的回收、循环再利用和最终处置等责任，以实现产品环境影响最小化目标。

       生产者责任延伸制是国际上普遍采用的废弃电气电子产品回收处理的基本制度，欧盟、日本、美国25个州和中国台湾等国家和地区均建立了相应的法律法规。但是与发达国家生产企业履行回收行为责任不同的是，中国的生产者责任延伸模式为生产企业通过缴纳基金履行经济责任，处理企业获得补贴。国内的处理基金主要由税务局负责征收，从国外进口的符合国家有关电器电子产品污染控制规定的产品由海关负责向其征收。

       同时我们也可以看到《废弃电器电子产品回收处理管理条例》规定的基金制度仅靠部门规范性文件进行细化，对生产者缺少刚性约束，造成基金征缴、征收标准调整等工作推进难度大。应把生产者对产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废弃处置等全生命周期，建立生产者履责体系，应从当前产业痛点的回收体系切入，鼓励生产者开展回收目标制管理，推动社会各方共同参与建立多渠道回收体系。

       我国大陆实行的基金政策和台湾地区十分类似，根据台湾环保署的公告，目前基金制度实施范围包含13大类33个具体品种。废电器电子类产品主要包括：冷气机、CRT电视、液晶电视、洗衣机、电冰箱、电风扇、电脑主机、CRT监视器、笔记本电脑、平板（平板电脑）、打印机、键盘、液晶屏幕等13个具体产品。与台湾地区相比我国大陆征收标准严重偏低。台湾地区征收标准与补贴标准之间的比率在0.5～1.1之间，我国大陆比率在0.2～0.3之间。

大陆和台湾处理基金征收、补贴统计表（部分产品）

       比较大陆和台湾处理基金征收、补贴标准可以看出：大陆征收标准约为台湾的10%～20%，而补贴标准为台湾的50%～70%，应重构基金制度顶层设计，建立基金补贴资金平衡的长效机制。

       （二）处理基金确权，释放流动性

       2020年疫情期间，国家出台了相关帮助企业复工共度难关的措施，其中明确指出：“积极推动运用供应链金融、商业保理、应收账款质押、知识产权质押等融资方式扩大对中小企业的融资供给”。对于上市公司，可以将应收账款做ABS或ABN；对于非上市公司，可以做应收款质押融资。对于以上两种应收款融资手段，需要两个先决条件：应收款确权、应收账款期限明确。处理基金确权后，对于上市公司，可以将应收账款做ABS或ABN；对于非上市公司，可以做应收款质押融资。产业企业通过应收账款进行融资，可至少有效释放百亿左右的流动性。

       （三）推进新九类产品各项政策的出台

       2015年2月9日，国务院公布了《废弃电器电子产品处理目录（2014年版）》，除了“四机一脑”外，新增吸油烟机、电热水器、燃气热水器、打印机、复印机、传真机、监视器、移动通讯手持机、电话机九类品种。然而，电子废物是一个非常宽的概念，欧盟废弃电器电子产品目录包括六大类、上百小类的产品，由于新九类未纳入到基金制度体系内，从而大大拉低了废弃电器电子产品总体绿色回收率。当前应积极推动新九类产品各项政策的出台工作。

       （四）开展资源环境绩效评价

       为保障产业的高质量发展，须建立一套产业企业资源环境绩效评价体系。评价指标体系的建立应遵循全面性和客观性原则，消除在评价过程中的主观和人为因素，做到数据可查询、可追溯、可定量。

       国家相关部委正研究制定废弃电器电子产品拆解企业资源环境绩效评价制度。绩效评价考核的内容应包括工作结果和工作过程两个方面。资源类指标应考虑资源产生率、关键产物产生率及拆解数量审核符合度等相关指标；环境类指标应考虑规范拆解率、碳减排量、环保处罚等相关指标。遵循激励先进、淘汰落后的政策导向，从管理水平、技术装备、资源化水平、环境影响等维度对产业企业进行绩效评价，优化基金补贴机制，促进政策资源向优秀企业集中，逐步实现基金补贴企业名单动态调整。

       （五）回收体系需要制度设计和实践探索

       从世界上通行的做法来看，一般是生产者应承担回收责任，消费者应承担处理责任，下面比较下世界各国处理费用的来源：

       在欧洲以生产者责任延伸制的国家，像德国是以市政当局公共废物管理机构免费收集家用电子废弃物。在德国，生产者负担的电子废弃物回收处理成本构成为：管理费用20%、运输费用50%、注册费用5%、处理费用25%。2009年我国开展的废旧家电“以旧换新”时，电视机、电冰箱、洗衣机、空调器的运费补贴分别为：20-40元、30-50元、30-50元、20-50元，而拆解处理补贴分别为：15元、20元、5元、0元。

       从国际、国内回收和处理费用的比例可以看出，产业高质量发展的关键在回收体系建设。多年前，格林美的“回收哥”、桑德环境的“互联网+回收联盟”等积极探索了多年回收体系建设，之所以没有持续性发展，除了回收成本高，持续亏损难以持续外，还有一个重要的因素是作为回收企业本身也是无法取到居民端的进项票。

       采用新增投资来单独建设废旧家电回收体系，其产生的新增成本一定会高于当前市场的回收体系的总费用，只有选择当前已有的存量资产及存量成本的主体来附加做回收体系建设才是一种必然的选择，强制垃圾分类制度给这种变革带来机遇窗口期。

       探讨借垃圾分类，将废弃电器电子产品的“获得权”或“物权”转移给政府、环卫和收运公司，可以在部分发达城市探索和试行城市回收体系特许经营权。

       十几年来，我国废弃电器电子产品回收的主体依然是个体回收经营者，约占市场权重的80-90%。由于没有抓手，多年来国家出台的各项鼓励建立和完善废弃电器电子产品回收体系的政策长期不能落地。因此应积极探索建立回收企业白名单制度，实现以法人企业的回收公司替代、整合现有的个体回收经营者成为我国废弃电器电子产品回收体系的主体，并积极探索建立回收企业白名单制度。

       实施回收企业白名单制度，可通过对处理企业的拆解审核的管控，有效地要求处理企业必须采购进入白名单的回收企业的废弃电器电子产品。通过设定进入白名单企业的准入标准，鼓励生产者、处理企业、环卫企业、互联网、商贸物流等企业进入废弃电器电子产品回收体系白名单。

       白名单回收体系的建立，从国家层面看，不仅有了抓手，且完全规范了回收市场，国家可有效控制废弃电器电子产品回收体系，关于回收的各项产业政策方可以有效地通过白名单企业来实现。对于进入白名单的回收企业，既有了区域性“准特许经营权”，又有了销售给处理企业的通行证，更能会承担起自己的责任。对于处理企业，不仅解决了进项发票问题（没有进项发票，所得税前的经营成本和税前抵扣项目税务部门不予认可），相应的增值税也可以抵扣（或可减免），减少了处理企业的税负。对于市民来讲，建立白名单回收企业，才有了选择正规回收企业的义务和履行消费者责任的担当，实现市民向白名单回收企业缴纳废弃电器电子产品，且更能够享受到便民服务。

       2020年5月14日，国家发展改革委等七部委印发了《关于完善废旧家电回收处理体系 推动家电更新消费的实施方案》，更加有利于进一步加快居民家电更新消费，完善废旧家电回收体系建设。从废弃电器电子产品流通环节价值链传递分析来看，在整个价值链中，唯一严重影响产业且要改变的可变量就是市民的回收价格。在结合垃圾分类政策红利下，通过白名单制度的建立，可以逐步将居民的回收价格变为零，届时处理企业的采购废旧家电价格会大大降低，在购销毛利不变的情况下，某些品种的废弃电器电子产品可不依赖补贴而生存，可实现产业可持续、高质量发展。

       总之，废弃电器电子产品回收体系白名单制度的建立，可实现政府有效管控、个体经营者走向合规、处理企业可持续发展、市民可担当消费责任等各方共赢得局面。（作者：王小军）