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一文看懂我国再生资源产业的发展历程、现状和阶段研判

2021-11-26 来源:互联网

导读与评论:

       全面推进生态文明建设和绿色发展是新时代经济社会高质量发展的必然要求。再生资源产业作为发展循环经济的重要载体和有效支撑,是生态文明建设的重要内容,是实现绿色低碳发展的重要途径,持续地发挥着节约资源、保护生态环境的重要作用。本文通过归纳总结中国再生资源行业发展历史和现状,判断在新时代发展背景下,再生资源行业已迈入转型升级的新阶段,行业将面临巨大的变革,开始迈入成熟发展阶段。


我国再生资源产业发展历程

根据产业的发展的外部环境和产业演化特征,可将我国再生资源产业的发展历程大致分为三个阶段:

第一阶段:政府主导时期——物资短缺的计划经济时代(上世纪50年代—80年代)

       新中国成立后,全国各地的物资都比较紧缺,政府层面非常鼓励支持废旧物资的回收利用产业的发展。20世纪50年代,由供销社系统主导,我国开始在全国层面建立废旧物资回收体系,主要负责回收生活废料。1954年4月28日,经邓小平同志批准,在中央人民政府政务院财经委员会下成立了金属回收管理局(简称“中财委回收局”),并在全国各大区设立办事处,在主要地市设立物资回收站、加工厂,负责生产企业的废旧金属回收利用工作。至此,我国废旧物资回收利用产业正式宣告诞生,并逐步发展成为供销社和物资部门两大系统垄断经营的格局,成为当时较为完善的废旧物资回收系统,为再生资源产业的发展奠定了坚实的基础。

       1980年代以前,物质相对匮乏,“俭省节约,重复利用”观念深入人心,同时,废旧物资回收时,会支付一定的费用,对居民生活补贴补助的作用还是明显的,公众参与废旧物资回收的热情很高。由于处于计划经济时期,单位、企业的物资器材设备报废基本上实行统管统交、审批核准、回收上交计划和换取物资分配指标。整个再生资源产业由政府发挥主导作用,从回收种类、数量和价格制定到网点分布、建设都由政府统一安排。根据工厂企业规模和居民居住分布产生资源数量等实际情况,废旧物资回收部门建立起布局合理的回收网络。通过整个再生资源回收体系,使得大部分可回收的废弃物都能得到回收,大到各种废旧金属器物,小到鸡毛肉骨进行全方位的回收利用。数据显示,建国初期,工业和国防建设所需的铜料80%是由物资回收来解决的,行业的重要性不言而喻。

       总体来说,改革开放前,我国通过政府主导建立了非常完善(甚至可以说是精细)的废旧物资回收利用网络。在经过几年的发展后,该行业具备了一定的经济规模,但是受制于历史环境和技术管理水平,利用效率较低。

第二阶段:市场主导时期——快速工业化、城镇化时代(上世纪80年代—2005年)

       改革开放后,随着我国市场经济体制的日臻完善,国家开始取消对再生资源的计划管理。1986 年,国家计划委员会(“国家计委”)下放废旧有色金属物资价格权限,将废钢铁收购价格由国家物价局管理。1993 年,根据国务院机构改革方案,物资部撤销并与商业部共同组建国内贸易部。同年,作为全国性物资再生行业的经济团体组织,中国物资再生协会成立,部分替代了物资部的角色。这种从计划走向市场的管理方式转变对整个再生资源行业产业了巨大的影响。

       一方面,由于组织管理及企业内部经营模式不能很快适应市场经济的发展,国有废品回收企业逐步萎缩,回收网点和物资的数量都急剧减少。例如,在计划经济时期,上海市废品回收公司管辖着多个区公司和10个县公司,在市区一度设置了433个废品回收站,其回收的物品种类有10个大类100多个品种,加工再生制品也有6个大类,130多个品种,每年赢利高达上亿元。随着经济体制改革的不断深化和市场体系的不断发育,从1992年起,上海市废品回收公司的业务量出现了迅速的萎缩衰退的情况,废品回收站的数量却由400多家减少到不足100家。与此同时,专业利用再生资源的加工企业数量也由几十家减少到3家。特别是物资管理部门撤销以后,一些地方物资和供销社系统的回收公司所起的作用不断下降,国有回收人员的分流、改行或退休。

       另一方面,再生资源回收市场进入大批的拾荒者、个体工商户,以企业或工业园区为龙头的、利益为导向的社会回收利用体系却在逐步发展壮大,所起的作用越来越明显。废旧物资回收利用体系的调整和发展,为我国再生资源产业发展奠定了基础,形成一些区域性集散地和交易市场。工业的发展使得国内资源供应日趋紧张,资源和原材料需求的不断增加导致废五金电器、废电线、电缆、废电机等再生资源进口量不断增长。20世纪90年代以来,废料进口已成为沿海港口附近地区的新产业。不仅广东、浙江、江苏等沿海地区进口、拆解废金属形成了较大的产业规模,连中部地区的湖南汇罗、永兴等地,再生资源产业发展也初具规模。

       这一阶段再生资源行业的发展以市场为主导,伴随着经济的发展,再生资源行业发展迅速。据统计,“十五”期间我国回收利用再生资源总量为4亿多吨,年平均回收利用量在8000万吨,年平均增长率为12%以上,主要再生资源回收利用总值超过了6500亿元,年平均增长率超过了20%。2002年,全国再生资源回收企业有5000多家,回收网点16万个(未登记注册或临时的回收网点有近40万个),回收加工处理工厂3000多家,从业人员140万人。若包括进城收废品的农民工,我国废旧物资回收行业的就业人数有近1000万。虽然市场机制配置效率高,但是作为一个具有环境和资源正外部性行业来看,市场化也带来了诸多问题,最为显著的就是普遍存在的“利大抢收,利小少收,无利不收”的现象和行业企业“小散乱”等问题。

第三阶段:政府引导+市场运作时期——注重发展质量的生态文明阶段(2006年至今)

       我国的资源相对紧缺,人均资源占有量远低于世界水平。改革开放后高速工业化加上高消耗和高排放的经济发展模式,带来了严重的资源和环境问题。当时,我国每万美元消耗的铜、铝、铅、锌、锡、镍合计 70.47 公斤,是日本的 7.1 倍,美国的 5.7 倍,印度的 2.8 倍,单位 GDP 二氧化硫的排放量是日本的 68.7 倍、德国的 26.4 倍、美国的6 倍。

       在这个背景下,2005年党的十六届五中全会明确提出,要加快建设资源节约型、环境友好型社会,促进经济发展与人口、资源、环境相协调。2007年党的十七大报告提出:“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”十八大把生态文明建设纳入社会主义现代化建设总体布局,以独立篇章全面加以论述,把生态文明建设提升到战略层面。2015年9月21日,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,阐明了我国生态文明体制改革的指导思想、理念、原则、目标、实施保障等重要内容,提出要加快建立系统完整的生态文明制度体系,为我国生态文明领域改革作出了顶层设计。2018年3月11日,第十三届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过《中华人民共和国宪法修正案》,生态文明被历史性地写入宪法。

       顶层发展战略的变化说明,中国选择的“复兴之路”必然是人与自然和谐发展之路,生态文明必将取代工业文明成为未来的主流文明。在践行生态文明战略过程中,再生资源回收利用行业因其节约资源和保护环境方面的重要功能再次受到重视,开始走上政府引导+市场运作的转型升级之路。


       我国再生资源行业发展现状

       2006年以后,再生资源行业经历着政策上的波动,也经历了宏观经济上的冲击,行业的外部规模、内部结构调整正在发生。2011年开始,由于税收改革影响和2008年世界金融危机的影响,再生资源行业进入了整整5年的寒冬期。据《中国再生资源行业分析报告》数据显示,截至2015年底,废钢铁、废纸、废弃电器产品等十大类别的回收总量达到2.46亿吨左右,同比增长0.3%;但回收总值却只有5149.4亿元,同比下滑20.1%。2015 年,我国回收企业及各类回收站有 13 万家、30 万个,比 2014 年分别减少 7000 家、5 万个,从业人员也比 2014 年减少 300 多万人。2016年开始,再生资源行业开始复苏,2017-2019年主要再生资源回收量增长率为11.7%,回收值增长率为15.5%。

 再生资源回收-爱博绿

△ 图1 2013-2020年再生资源回收总量和回收总额(资料来源:商务部、HGFR)

       从2016到2019年再生资源回收量的结构对比来看,废钢铁比例增加了近8%,在总的回收物品中占比达到67.98%,废旧电池(铅酸电池除外)的比例也在增加,但因其本身量较少,还是只占到0.07%。其它品种回收量比例则都在减少。

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△ 图2 2016年和2019年再生资源回收量结构变化(资料来源:商务部、HGFR)

       随着禁止进口固体废物的方案深入实施,中国固体废物进口量大幅度下降中国。从2017年7月开始,中国开始逐步实施禁止进口洋垃圾的政策,从数据上体现的非常明显,以五大类别(废钢铁、废有色金属、废塑料、废纸、废旧纺织品)总量来看,2017年之前,再生资源的进口量是比较稳定的,2017年开始快速下降,预测2020年大约进口800万吨左右。根据2019年的增长率和海关数据推测,不到2013年的18%。进口额也快速下降。

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△ 图3 2016-2019年主要再生资源的进口量(资料来源:商务部、HGFR)

       出口方面,五大类别再生资源总体上较低,除了2017年的突然暴增之外,其它年份都较为稳定,2017年出口量比2016年增长了近14倍,这主要是由于政府取缔“地条钢”小作坊,废钢铁资源阶段性过剩导致的。初步估算2020年出口总量为32.5万吨,出口总额为3.76亿元。

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△ 图4 2016年-2020年主要再生资源的出口量(资料来源:商务部、HGFR)

       随着回收量持续上升,废弃资源综合利用行业规模以上企业数量逐年上升,预计2020年能达到2000家左右(如图5所示),占到所有规模以上企业的0.64%。这个比重在2017年是0.43%。从行业结构来看,大部分都是私营企业和小企业,占到95%。从地域分布来看,集中于东部地区的广东、浙江、江苏、山东、河北等地,中部地区的安徽、湖南、湖北近年来也发展势头较好。

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△ 图5 2007-2020年废弃资源综合利用行业规模以上企业数量(资料来源:中国统计年鉴、HGFR)

截止到2019年底,我国废弃资源综合利用行业规模总资产达到3156.8亿元,比上一年增长了27.8%,发展速度很快,其中国有资产占到18.1%。 

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△ 图6 2008-2019年废弃资源综合利用行业规模以上企业资产总量(资料来源:国家统计局、HGFR)


       政府在引导产业发展方面的政策调整

       生态文明战略提出之后,政府从战略规划、税收、补贴、环保等方面进行了调整,对再生资源行业产生深远的影响。

       1.战略规划:国务院于2010年印发了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》,把回收行业列为节能环保战略性新兴产业的重要部分,这体现了党中央、国务院对再生资源回收工作的重视,也体现了再生资源回收在国民经济中的战略地位和重要作用。2015年1月21日,商务部等5部门关于印发《再生资源回收体系建设中长期发展规划(2015-2020)》,提出到2020年,对再生资源的主要品种,大、中城市的平均回收率要达到75%以上。并在全国选出示范城市,进行回收网点合理布局和规范管理,增加再生资源的回收方式,提高主要品种的再生资源回收率。国家发改委印发的《“十四五”循环经济发展规划》部署了五大重点工程和六大重点行动,明确提出到2025年资源循环型产业体系基本建立,覆盖全社会的资源循环利用体系基本建成,资源利用效率大幅提高,再生资源对原生资源的替代比例进一步提高,循环经济对资源安全的支撑保障作用进一步凸显。

       2.税收改革:我国再生资源行业税收政策经过多次改革。针对因税收优惠导致的大量虚开、倒卖废旧物资普通发票问题,财政部、国家税务总局发布《关于再生资源增值税政策的通知》(财税[2008]157号),取消了废旧物资回收企业免征增值税和加工企业凭废旧物资发票按10%抵扣进项税额的优惠政策。自2011年开始,再生资源回收环节不享受增值税优惠,并将废旧电池、废线路板、废旧电机、报废汽车、废塑料、废橡胶等部分再生资源加工企业,纳入资源综合利用产品及劳务增值税优惠政策范围,实行有条件即征即退50%的政策。2015年,财政部、税务总局联合印发《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》(财税[2015]78号)。该政策增加了对再生资源类的税收优惠,给予相关综合利用资源及产品30%-70%的增值税即征即退优惠。2017年8月,为进一步加强再生物资回收行业增值税管理,规范税收秩序,防范税收风险,国家税务总局发布《关于进一步加强再生物资回收行业增值税管理有关问题的通知》。从当前政策来看,我国遵循回收环节不享受增值税优惠政策,加工环节实行增值税有条件即征即退的优惠政策,优惠比例30%—70%不等。目前来说,再生资源行业的总税负达到了15%以上,远高于一般的企业,正规再生资源企业生存空间被挤压。但是现在园区是能够引进相应的再生资源行业,能够给再生资源行业相应的税收奖励,当地的地方留存增值税为35%,所得税为40%,能够奖励给企业地方留存部分的30%~70%。这会引导再生资源企业进入园区发展。

       3.禁止进口“洋垃圾”:进口洋垃圾,是中国在制造业起步阶段为了积累原始资本和快速提高人民生活水平而采取的临时措施。2017年7月,中国政府正式向世贸组织(WTO)通报,从2018年年1月1日起,拒绝进口24类洋垃圾,其中包括废弃塑胶、纸类、废弃炉渣、纺织品。2020年11月24日,生态环境部、商务部、国家发展改革委、海关总署发布《关于全面禁止进口固体废物有关事项的公告》,明确自2021年1月1日起,禁止以任何方式进口固体废物。禁止我国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置。禁止进口国外废物后,再生资源的供给缺口扩大了,但这种缺口是暂时的,随着国内消费提升,缺口将被国内的再生资源替代,有利于国内再生资源回收率提高。

       4.生产者责任延伸制:2016年,国务院办公厅发布《生产者责任延伸制度推行方案》(以下简称“《方案》”)。《方案》提出,到2025年,生产者责任延伸制度相关法律法规基本完善,产品生态设计普遍推行,重点产品的再生原料使用比例达到20%,废弃产品规范回收与循环利用率平均达到50%。《方案》将生产者责任延伸的范围界定为开展生态设计、使用再生原料、规范回收利用和加强信息公开等四个方面,率先对电器电子、汽车、铅蓄电池和包装物等产品实施生产者责任延伸制度,并明确了各类产品的工作重点。2020年12月,国家发展改革委会同住房城乡建设部、商务部、市场监督管理总局起草制定了《饮料纸基复合包装生产者责任延伸制度实施方案》,2021年6月,工信部等四部门印发《汽车产品生产者责任延伸试点实施方案》,2021年8月,由国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部联合印发的《关于鼓励家电生产企业开展回收目标责任制行动的通知》,推动落实生产者责任延伸制度。我国关于生产者责任制的推广和应用尚在试验阶段,对于国外的经验需要借鉴,也需要探索符合中国特色的具体实施方案。

       5.环保要求提高:随着新环保法和污染物排放标准的正式施行,再生资源回收利用企业面临的环保要求将进一步提高,更严格的环保标准和监管措施有利于鼓励企业在环保装备和管理方面加大投入,有利于创造更加公平合理的市场竞争环境,有利于淘汰落后产能,更好地规范行业发展。

       6.两网融合和垃圾分类:2021年2月,《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》提出:加强再生资源回收利用,推进垃圾分类回收与再生资源回收。“两网融合”。“两网融合”是要把“再生资源回收系统”和“生活垃圾回收系统”这两套不同的体系,从源头投放、收运系统、处置末端三个环节进行统筹规划设计,实现投放站点的整合统一、作业队伍的整编、设施场地的共享等,使得不同类型垃圾能得到循环、再生利用和合理处置处理,资源利用效率达到最大化。

       两网融合的前提是在垃圾分类和再生资源回收两大纵深方面均取得长足进展,然后再相互融合,才能建立长效。落实垃圾分类大势所趋。到2020年年底,46个重点城市已基本建成生活垃圾分类系统。接下去将要完成“2025年年底前全国地级及以上城市将基本建成垃圾分类处理系统的任务目标”。

       当前两网融合和垃圾分类还在机制探索和逐步建立阶段,如何建立一个具有中国特色的、高效的回收系统,是值得探讨的问题。后期两网融合和垃圾分类回收体系建成后,还需要注意的一个问题是,低值可回收垃圾怎么再利用。市场上低值的可回收物,需要较高的补贴才能完成。在缺少补贴的阶段,无法进行精准投放,可能收集后也只能去到垃圾处理厂,造成无效分类回收。


       发展阶段研判

       再生资源行业既是有历史的行业,又是一个战略新兴行业。从生命周期的角度来看,再生资源行业诞生于物资短缺的计划经济时代,成长于经济高速发展的改革开放时代。随着工业化和城镇化进程的减缓,我国经济社会进入生态文明的阶段,环境友好和资源可持续利用将更加被重视,我国未来再生资源的潜力巨大,行业开始迈向成熟期,但我们离真正的成熟还有很长的距离。

       尽管近年来我国再生资源行业回收利用规模在持续上升,但与发达国家相比,尚存较大提升空间。整体而言,我国的再生资源回收利用率较低,主要品种的回收率甚至低于60%,与部分发达国家的80%-90%存在显著的差距,尤其低值再生资源的回收利用率。另外,行业的城乡和地区差距也较为明显。未来随着行业政策的顶层设计的完善和各类政策落地实施,行业将会进入一段调整洗牌期。随着环境监管力度加大,利用效率低、回收利用不规范、污染大的小企业将会被逐步淘汰,而模式创新和技术创新的企业将会不断壮大,形成一批龙头企业,带动整个行业往高端正规化方向发展。

       总之,我国再生资源行业正处在一个全新的转折点上,充满前所未有的挑战和机遇。行业企业要主动适应和引领再生资源行业发展新常态,一是要研发和提升技术水平,二是要将互联网创新与传统行业相结合,找到符合我国国情的行业发展模式,实现中国再生资源行业的转型和升级。


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