多重政策驱动下2020-2021年我国再生资源行业发展回顾及展望

　　2020-2021年，新冠疫情持续肆虐，对整个社会经济发展带来的严重影响和巨大冲击持续显现，再生资源行业的发展与国际大宗商品价格高度关联，并涉及到资源、环境、碳减排和碳达峰目标的实现。深入回顾特殊时期我国再生资源行业的发展，并探究其实质，对行业未来发展有高度借鉴意义。

　　一、2020--2021年度再生资源行业克服疫情影响，回收量保持高速增长

　　2020至2021年，百年一遇的新冠肺炎疫情重创全球经济。我国在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各族人民顽强拼搏，疫情防控取得重大战略成果，在全球主要经济体中唯一实现经济正增长。2020年，全年国内生产总值1,015,986亿元，比上年增长2.3%。初步核算，2021年前三季度国内生产总值达到了823,131亿元，按可比价格计算，同比增长9.8%。

　　受新冠疫情初始爆发影响，我国再生资源回收量、价格在2020年上半年受到较大影响，回收量下降较大，回收价格出现较大回落。但随后，回收量、回收价格逐步回归正常区间，回收价格逐步呈上涨态势。2020年全年，我国10类主要再生资源回收量达到了3.8亿吨[1]，较2019年增长了7.3%;较2020年GDP增长率高出4.95个百分点，回收值接近1万亿元，可以看出行业发展的高韧性，对突发疫情的适应能力很强。据估算，2021年主要再生资源回收量有望在去年的基础上，平均提高10%以上，达到4.2亿吨左右，回收值在1.1万亿左右。

　　表1“十四五”期间我国10类主要再生资源回收量、GDP变化情况[2][3]

　　资料来源：中国再生资源回收利用协会整理

　　2009年至2020年，我国GDP由348,517.7亿元上升到1,015,986.2亿元，年均递增7.18%。与此同时，随着社会经济的发展、人们生活水平的提高，再生资源回收量日益提高，我国主要品种再生资源回收量由2009年的1.4亿吨，上升到2020年的3.8亿吨，年均递增10.20%，增长速度快于GDP的增长(见图1)。可见，近些年来我国再生资源回收利用行业发展迅猛，为我国绿色、低碳、循环转型发展起到了重要的推动作用。

　　图1 2009-2020年我国GDP、再生资源回收量变化图

　　以废纸为例，据中国再生资源回收利用协会的统计数据显示，近5年来我国回收纸回收量保持整体上行态势，2020年我国回收纸回收量达到6511万吨，同比增长4.2%，再次刷新了历史的最高回收纪录。市场交易额约为1351.1亿元，同比增长4.1%。

　　图2 2015-2020年我国回收纸回收量及其增长速度

　　资料来源：中国再生资源回收利用协会废纸分会

　　(b)废钢铁价格指数

　　图3 2020—2021年废纸、废钢铁、废铜、废铝价格指数

　　资料来源：中国再生资源回收利用协会整理

二、国际大宗商品价格的上涨对国内主要再生资源品种价格影响显著

　　受国际大宗商品价格影响，2021年主要品种再生资源价格基本达到了从2010年以来的新高，形成了比较有利的卖方市场，而且交投相对活跃，企业效益普遍较好。比如进入基金补贴目录的废家电拆解企业在基金补贴不到位的情况下，就受益于拆解物市场价格的上涨，保障了企业经营效益的提高

　　图4 2021年我国再生资源废铜与铜价格走势图

　　数据来源：沪铜2201合约代码cu2201与《再生资源信息网》价格指数

　　图52021年我国再生资源废铝与铝价格走势图

　　数据来源：长江有色A00铝价格走势与《再生资源信息网》价格指数

　　图6 2021年我国再生资源废钢铁与钢铁价格走势图

　　数据来源：螺纹钢HRB400E200MM走势与《再生资源信息网》价格指数

三、国内对初级原材料的需求促进了再生资源行业的高速增长

　　2020年是全面实施禁止洋垃圾入境，推进固体废物进口管理制度改革的元年，我国停止废铜、废铝、废塑料、废纸等国内资源可以替代的固体废物进口。为了保障国内生产行业的原料供应，有关部门出台了进口再生钢铁原料、再生铝原料、再生铜原料等国家标准，将符合国内环保管理要求的洁净再生原料以产品形式进口到国内市场，对国内原料的供应给与了必要的补充。但由于我国是钢铁、造纸、有色金属生产大国，原料供应仍然存在较大挑战，因此建立绿色、低碳、循环、高效的国内再生资源回收利用体系至关重要，国内再生资源对我国初级原料资源保障具有重要战略意义。在2021年国务院《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》中就提出“加快构建废旧物资循环利用体系”，2021年的中央经济工作会议上也再次明确“要增强国内资源生产保障能力，加快构建废弃物循环利用体系”。有关管理部门还要进一步推动建立国内废旧物资回收体系建设，大力加强国内再生资源的回收利用的力度。

　　四、对标碳达峰碳中和目标及当前宏观经济形势，再生资源回收利用行业还存在薄弱环节

　　力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的重大战略决策，是以习近平同志为核心的党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，具有重大而深远的意义。根据国务院《2030年前碳达峰行动方案》《十四五循环经济发展规划》等相关政策要求，未来将加强再生资源回收利用，推进“两网融合”，鼓励地方建立再生资源区域交易中心;必须鼓励企业采用现代信息技术实现废物回收线上与线下有机结合，培育新型商业模式，打造龙头企业;加快构建废旧物资循环利用体系，加强回收纸、废塑料、废旧轮胎、废金属、废玻璃等再生资源回收利用，提升资源产出率和回收利用率，助力实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和目标。

　　对标国家碳达峰碳中和目标要求及当前的宏观经济形势，再生资源回收利用行业在以下五方面还存在提升空间：

　　1、回收体系建设存在三大难点[4]

　　一是行业属性和定位不明确，随着生态文明建设的不断深入，回收体系已经不再是简单的废旧物资流通体系，越来越多的承载着城市综合固废收集和消纳功能，回收体系的社会环境属性逐渐大过市场属性，原有以个人回收为主体、无序经营、充分市场化的经营业态与对回收体系的新定位和新要求产生了矛盾。这个根本矛盾需要重新定位回收体系，从而配套相应管理办法和发展定位，将回收体系规划纳入城市综合发展规划，解决了到用地难、备案难、经营难、管理难、合规纳税等问题，实力企业不敢进入等诸多难题也会随之而解。二是体系建设的规划和发展重点不明确，目前我国缺乏国家层面的再生资源回收体系顶层规划设计，据我们了解，只有黑龙江省、长沙市等为数不多的地方政府部门专门做出了“十四五”再生资源产业发展规划，各地方再生资源回收体系建设整体尚处于探索阶段，对于回收体系重点环节、建设模式、关键支撑等理解模糊，亟需顶层规划设计的引导，尤其是与当前大力推动的生活垃圾分类制度没有做好相应的衔接工作。三是《再生资源管理办法》《循环经济促进法》《资源综合利用法》等相关法律法规应及时进行修订。现行的相关法律法规基本都是十几年前制定的，颁布之初我国再生资源行业发展尚处于起步阶段，条款中规定的经营规则、监督管理、罚则等方面都是基于当时再生资源的发展情况所制定的。在十多年的发展过程中，尤其是党的十八大以后特别是十九大以来，党中央、国务院高度重视再生资源回收利用、资源综合利用、环境保护、生态文明建设等工作，随着新的发展不断深入，新的问题不断出现，相应法律法规的法律层次和效力差、诸多内容与目前实际脱节，已不适应“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念、生态文明建设和应对“双碳”的新要求，有必要将理论研究和实践中总结出的一些新做法体现在相关法律法规中。

　　2、难以形成规模化的优质回收利用企业集群

　　再生资源规模化难点在于回收体系难以实现规模化，最根本原因仍然是行业秩序不规范不健康和产业政策导向不明导致的优质企业缺位，同时也与我国所处发展阶段相关，由于地方的回收站点被取缔或拆除，或者受物业公司的限制，仍然存在大量从事回收行业的个体经营者，规范的流动回收点被阻挡在小区之外，无证照、无管理、无组织、无环保手续的游击回收队伍用较高的价格截走了大量再生资源，导致正规加工利用企业“吃不饱”、“劣币驱逐良币”的现象，整体尚未具备大规模产业化的市场条件。资源化难点在于再生资源回收仍然为简单买卖，利润微薄，对于部分高值化品种，资源化利用程度较高;对于低品质的废塑料、废旧纺织品、废玻璃等由于环保投入大、经营利润微薄，回收利用企业没有动力投入技术和装备进行资源化提升。来源于生产企业的工业类再生资源由于存在相关的管理漏洞，不能形成健康、规范的交易模式，导致交易成本高。

　　3、推广再生产品的使用面临不少挑战

　　长期以来，再生产品在国内推广使用情况并不理想，究其原因主要有三点：一是当前的广大消费者对于利用再生资源加工的产品消费因为产品标准、消费习惯等原因接受程度有限，导致消费者购买使用再生资源加工产品的主观意愿较弱;二是再生资源加工产品相关制度顶层设计缺位。实现再生资源为原料的产品大范围推广需将再生产品的消费与环境税、集团采购、社会信用评级等挂钩，给相关生产企业带来良性生态环境，也为再生产品的消费创造市场氛围，以上政策制度远远没有形成;三是再生资源加工产品标准、设计和标识尚需规范，目前国内再生资源加工产品质量认证机制尚不完整，市面上存在诸多再生产品标识不统一、不规范等现象，一定程度上给消费者带了误导和疑虑。

　　4、生产者责任延伸制落实不到位

　　生产者责任延伸把生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期，其较为适用于废弃物产生量大、排放面广、回收不集中、环境影响大的物品，典型的如汽车、电器电子产品、复合包装物、铅酸电池等。生产者责任延伸实施的关键是通过政策诱因让生产者直接建立回收渠道，或者委托其他机构建立回收渠道，并且从源头设计之初便考虑产品回收而改善产品使用后的回收性能。事实上，当前国内部分细分领域生产者责任延伸落实并不理想，以废弃电器电子产品回收为例，我国从2012年开始以条例形式对废弃电器电子产品实行基金化管理，但执行过程中却因为各种原因导致废弃电器电子产品处理基金不能按时足额发放，补贴下拨周期一再拉长，目前只补贴到2018年之前，巨大的流动资金压力使处理企业不堪重负，全国109家按照基金管理制度建立起来的正规拆解企业进入生死存亡的寒冬期，也引发了废弃电器电子产品非法拆解有卷土重来的风险。

　　5、税收问题依旧是行业的顽疾

　　再生资源回收经营与一般商品经营不同：一般商品的流通是从批量生产再到分散销售的过程，从集中到分散;而再生资源回收经营企业则是从回收再到销售，是一个从分散到集中的过程。受到行业特点限制，再生资源有80%-90%为社会生产生活中产生的废旧物资，在废旧物资集中的过程中，涉及到产废企业、个体回收户、收废企业以及用废企业。在这个产业链条中，中间环节涉及到的对象大多是“拾荒者”、“零散户”等群体，能够获得个体经营执照的并不多，更无法对外开具增值税专用发票。而目前再生资源回收利用行业的税收政策是参照一般工业企业制定的，没有考虑到本行业前端收购个体分散经营的特殊性的特点，导致规模再生资源回收企业没有进项发票，只能按照销售额全额缴纳13%的增值税，再叠加所得税的影响，合计税负在12-16%之间，远高于大多数行业的平均增值税税负水平。虽然国家税务总局2018年第28号公告对回收企业税前扣除凭证给予了明确，但各地执行尺度不一，导致前端获取进项成本相差悬殊，大型规范回收企业由于不能获得前端合法进项，不得不缩减经营规模甚至停止经营。例如，2018年我国废纸回收企业20强的经营量较2017年下降了34.27%，骨干龙头企业的废纸回收量大幅减少，行业集中度明显下降，个别行业龙头回收企业因涉税风险陷入发展困境。

　　不过，令人欣喜的是在去年的最后一个月，财政部、国税总局接连发布《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录(2021年版)》《资源综合利用企业所得税优惠目录(2021年版)》《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》，对原优惠目录项和指标进行增减和调整，进一步明确优惠期;明确从2022年3月1日起，从事再生资源回收的增值税一般纳税人销售其收购的再生资源，可以选择适用简易计税方法依照3%征收率计算缴纳增值税，或适用一般计税方法计算缴纳增值税;增值税一般纳税人销售自产的资源综合利用产品和提供资源综合利用劳务，可享受增值税即征即退政策。同时，新政明确将重点打击利用“税收洼地”效应影响行业发展的不规范行为。

五、行业2022年及今后一个时期发展的总方向：规范、绿色、融合、资质

　　1、政策对回收体系建设的规范性要求愈加严格

　　整体看来，国内再生资源回收利用行业发展监督管理制度日渐完善。早在2015年商务部等五部委关于印发《再生资源回收体系建设中长期规划(2015-2020年)》，明确再生资源回收体系建设目标、主要任务和重点工程;2018年，国务院办公厅转发《生活垃圾分类制度实施方案》，要求到2020年年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，并建立与再生资源利用相协调的回收体系。国家相关部委发布《关于推进再生资源回收利用行业转型升级的意见》《关于进一步加强塑料污染治理的意见》《生产者责任延伸制度推行方案》，尤其是新修订的《固体废物污染环境防治法》的实施细则开始逐步落实，进一步强化了对再生资源行业的规范管理，为全面推进回收利用体系建设工作提供了政策支撑。2021年7月，国家发改委印发《“十四五”循环经济发展规划》，明确提出“布局、规范建设回收网络体系，并实施再生资源回收利用行业规范管理，提升行业规范化水平，促进资源向优势企业集聚”。2021年12月，生态环境部发布《一般工业固体废物管理台账制定指南(试行)》，要求产废单位如实记录工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、利用、处置等信息，对于接收工业固废的处置企业，尤其是接收能够进行资源化利用的工业固废再生资源企业提出了“有能力和有条件”的要求，也促进了回收利用企业的规范化。此外，相关也部门发布了《绿色再生资源分拣中心建设管理规范》《再生资源回收体系建设规范》《再生资源产业园区分类与基本规范》《废纸加工行业规范条件》等30余项国家(行业、团体)行业相关标准，为再生资源回收站点、分拣中心、重点品类再生利用的规范化建设管理提供了依据，为政府部门提供了管理抓手。

　　2、加工利用端的技术规范与标准体系不断完善

　　为推动再生资源分拣加工环节的规范发展，工信部陆续出台了《废钢铁加工行业准入条件》《废塑料综合利用行业规范条件》、《废旧轮胎综合利用行业规范条件》《新能源汽车废旧动力蓄电池综合利用行业规范条件》《再生铅行业规范条件》《废纸加工行业规范条件》等系列文件，促进再生资源利用端技术进步以及规范化发展。同时，工信部公示多批废钢铁、废塑料、废旧轮胎、新能源汽车废旧动力蓄电池综合利用行业规范企业名单，入围企业业务范围基本上是能够做到规范化回收与分拣加工，且具备合规经营场地和加工设施设备，对引导和推动再生资源加工利用环节的规范化起到了重要作用。此外，商务部于2021年初印发了《再生资源绿色分拣中心建设管理规范》，新增了综合型分拣中心的定义和设计要求，并对生活源可回收物分拣中心的厂区面积和加工能力进行了适度放宽;首次提出单位再生资源分拣量能耗、水耗等概念，接轨碳达峰碳中和，使行业参与者更加有章可循。

　　3、“新固废法”以及排污许可证管理制深入实施

　　“新固废法”的实施，涵盖了对工业固体废物、生活垃圾、建筑垃圾和农业固体废物、危险废物等多方面的防治内容，其除了明确“垃圾减量”的方向与方式，也强化了政府及其有关部门监督管理责任，明确目标责任制、信用记录、联防联控、全过程监控和信息化追溯等制度，体现了“用最严格制度、最严密法治保护生态环境”的思路，被称为“史上最严”，有助于推动两网融合的进一步深化。2021年，生态环境部先后印发《排污许可证申请与核发技术规范工业固体废物(试行)》《关于开展工业固体废物排污许可管理工作的通知》《一般工业固体废物管理台账制定指南(试行)》，逐步将产生工业固体废物单位的工业固体废物环境管理要求纳入其排污许可证，此举将进一步落实产废单位主体责任，进而对于再生资源回收利用规范化发展带来利好。有能力和有条件的再生资源企业将能够直接从产废单位获得有价值的工业废弃物，有助于减少中间环节，提高经济效益。

　　4、条件资质获取和能力建设成为未来企业发展的重点

　　国家发展改革委《“十四五”循环经济发展规划》、生态环境部《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》和《关于建立工业固废转移台账管理制度》、北京市《关于加强北京市可回收物体系建设的意见》均明确提出：“鼓励采取特许经营等方式，适度，重点培育市场龙头企业，鼓励企业开展全链条运营”。这种情况下，回收企业要想获得一个区域回收利用体系的特许经营权，必须在资质、条件、能力等方面优于竞争对手，必须结合自身的发展战略、业务领域、财务状况等条件，着力提升回收网点的规范性经营、再生资源绿色分拣中心建设、物质流管理平台、人员培训、预警能力等方面的能力。国家未来提供的优惠支持政策也逐渐会向有分拣加工园区、技术装备齐全、资质完善的企业倾斜。

　　再生资源回收利用与建设绿色、低碳、循环发展产业体系紧密相关，与国家碳达峰碳中和目标的实现高度关联[5]。为推动行业高质量发展，国家相关部门近期利好政策密集出台，一方面推动行业实现转型升级发展;另一方面行业也面临着重新洗牌，传统业务模式面临挑战。如何紧紧抓住政策红利，顺应时代发展，是我们从业人员2022年及今后一个时期面临的新抉择。

　　基金项目：2019年科技部“固废资源化”重点专项“生活垃圾分类回收模式与智慧环卫关键装备”(2018YFC1900700);课题城镇生活垃圾分类回收、精细分拣等智能化装备(2018YFC1900703)的阶段研究成果。