废旧电器处理基金制度十周年：成效显著，亟待调整

       从2012年7月1日启动征收起算，废弃电器电子产品处理基金（以下简称基金）制度即将运行满十年。回望基金制度的十年历程，可以总结为“成效显著，亟待调整”。

       十年间，在基金制度的指引下，中国废弃电器电子产品规范拆解量、资源循环利用率逐年攀上新的高点，但与此同时，基金也因为收支严重不平衡、补贴发放不及时等问题为人诟病。站在十周年的节点，我们不禁要问：基金制度将何去何从？

       成效显著

       废弃电器电子产品处理基金，是国家为促进废弃电器电子产品回收处理而设立的政府性基金。缴纳该基金的对象为电器电子产品生产者、进口电器电子产品的收货人或者其代理人，根据销量、进口量定额征收。基金制度的实施，标志着中国生产者责任延伸制度迈出了第一步。

       纳入基金征收范围的电器电子产品按照《废弃电器电子产品处理目录》（以下简称《目录》）执行，目前已有14类电器电子产品进入《目录》，但是基金征收和补贴范围仍局限于首批《目录》的“四机一脑”5类产品（即电视机、冰箱、洗衣机、空调、微型计算机）。即便如此，由于这五类产品较高的保有量和报废量，基金制度实施十年来取得了显著的成效。

       在基金的推动下，中国“四机一脑”的年度规范拆解量稳定在8000万台左右，2021年这个数字已经攀升至8700万台，资源效益和环境效益均十分显著。根据测算，仅2021年，废弃电器电子产品处理行业可回收铁84万吨，铜2.2万吨，铝1.7万吨，塑料49.1万吨。同时，以每年2亿台左右的报废量计算，在基金制度引导下，约有四成左右的“四机一脑”进入规范拆解渠道，这大大降低了废弃电器电子产品不规范拆解处理带来的环境污染。

       问题不少

       然而，本应收获无数赞誉的基金制度，如今更多的是一片唏嘘。一位不愿具名的业界专家在采访中对《电器》记者坦言：“基金制度取得的成绩有目共睹，但是存在的问题同样令人担忧。”

       首要问题是基金收支严重不平衡。据《电器》记者了解，近年来，“四机一脑”生产企业每年缴纳的基金数额在20余亿元，而每年需要向拆解处理企业拨付的基金补贴都超过50亿元。10年来积累下的收支差额，需要补的“窟窿”之大可想而知。

       基金捉襟见肘引发了第二个问题——补贴发放不及时。这给从事基金业务的正规拆解处理企业的日常经营带来不小的困扰。一位处理企业负责人直言：“基金业务现在是越拆越亏，补贴迟迟没有到位，我们为了资质还得不断垫付资金购买旧机，继续拆。基金补贴下拨严重滞后，令正规拆解企业面临综合采购成本和拆解成本较高、资金占用高、企业负担过大等一系列问题。”

       事实上，导致基金长期“入不敷出”的原因是多方面的。

       从收入端来看，基金收入主要来自“四机一脑”生产企业和进口企业每年缴纳的基金，但是这五类产品在中国早已进入存量市场阶段，每年的内销市场规模相对稳定，一些产品在年景不佳时甚至还会出现内销量同比下降的情况。同时，基金征收标准（电视机13元/台、冰箱12元/台、洗衣机7元/台、空调7元/台、微型计算机10元/台）自制度实施以来从未调整。这意味着，基金每年的收入规模差异并不大。

       支出端的表现则与之形成鲜明对比。自2012年起，具有资质的处理企业的“四机一脑”拆解量快速增长，并长年保持在8000万台的高位。与征收标准不同，基金补贴标准经历了2016年和2021年两次调整（见表1）。2016年补贴标准的调整有升有降，根据不同产品的回收处理成本和收益变化情况进行了品种细化和额度调整。2021年补贴标准的调整则一路向下，降幅在30%左右。

       然而，在拆解量持续上涨的背景下，要想彻底将基金拉出窘境，仅依靠下调补贴似乎远远不够。遗憾的是，基金制度在十年间错失了不少可以扭转局面的机会。

       早在2015年2月，国家发展和改革委员会、环境保护部、工业和信息化部、财政部、海关总署、税务总局就公布了《废弃电器电子产品处理目录（2014年版）》（以下简称2014年版《目录》），调整扩大了《目录》范围，由“四机一脑”5类产品扩大到14类产品。此后，相关部委还针对2014年版《目录》组织了一系列课题研究，并从“产品范围及定义”“目录产品释义”“不包括的产品”等方面对每类产品进行了明确的解释和界定。当时，业界普遍认为2014年版《目录》产品将在2017年加入基金缴纳队伍，基金将迎来首次品类调整。令人意外的是，这个看上去板上钉钉的开源之举，未能如期而至。如今，消费市场受到疫情影响表现低迷，电器电子产品生产企业普遍承压运行，基金即便按照2014年版《目录》“扩容”，尚需要等待一个更为恰当的时机。

       开源的路没能走通，节流同样不够及时。十年间，无论家电市场更新节奏，还是回收处理市场的自身发展，都发生了天翻地覆的变化。两次补贴标准调整起到了一定的积极作用，但是来得都有些迟。

       事实上，基金制度在建立之初就确立了动态调整的基本原则。《生产者责任延伸制度推行方案》也2017年明确提出：完善废弃电器电子产品处理相关制度，科学设置废弃电器电子产品处理企业准入标准，及时评估废弃电器电子产品处理目录的实施效果并进行动态调整；加强废弃电器电子产品处理基金征收和使用管理，建立“以收定支、自我平衡”的机制。可见，这种动态调整涉及很多方面，如基金目录产品品类、征收标准、补贴标准、处理企业的资质等。一位不愿具名的业内人士认为，制度最初的设定是好的，但是落地并不容易，基金制度涉及多个部门，协调起来难度不小。

       何去何从

       那么，基金制度未来又将走向何方呢？

       我们可以试着从近两年密集出台的政策中寻到大致的方向。无论2021年基金补贴标准下调，还是2022年家电生产企业目标回收责任制的落地实施，都传递着同一个信号——围绕废旧电器电子产品生产者责任延伸制度的构建正在慢慢转向，由以前的倚重基金，转为缴纳基金与回收责任并重。

       中国物资再生协会电子产品回收利用分会秘书长张贺然认为，在未来行业发展过程中，基金补贴的作用会逐步弱化。“国家通过基金补贴的方式扶持废电器拆解处理行业的发展，已取得较好成绩。在行业发展过程中，基金制度在一定时期内可以辅助行业发展壮大，但是企业需要培养自我造血功能，才能实现行业的可持续发展。长期来看，行业的发展不能只依靠基金补贴。如果企业过度依赖基金，反而会影响行业的健康发展。”他说。

       目前，一些具备资质的处理企业积极开展非基金业务，探索出新的发展道路。“我们一直引导企业去做‘四机一脑’以外产品的拆解处理工作，比如手机、小家电、服务器等。”张贺然告诉《电器》记者。

       除了拓展拆解品类，由于废弃电器电子产品兼具污染性和资源性，对拆解产物进行深加工也是重要的拓展方向。处理企业正在努力让电子垃圾变废为宝，使得其再资源化。据长虹格润有关负责人介绍，长虹格润具备废旧荧光灯、温度计、废电路板、废屏、固屏处置，塑料改性深加工能力。以家电塑料拆解产物深加工改性造料为例，长虹格润具备年产2万吨塑料精深加工能力，处置后的塑料颗粒产品可根据客户需求定制涵盖HIPS、ABS、ABSFR、PP/GF、PC/ABS、ABS/PC、PE、PA等系列，产品多达300多种牌号，全过程拥有完善、先进的生产和检测设施，目前产品主要用于家电、笔记本电脑、摩托车配件、汽车和电子产品再使用。

       对于废旧电器回收处理企业而言，目前横亘在发展道路上的问题，除了基金，更令人头疼的是大量私拆存在和回收渠道不规范。

       根据中国物资再生协会2021年的调研数据，85.19%的受访企业（基金补贴名单内的企业）表示，在其所在地区存在非法拆解情况，通过调研27家拆解处理企业，预估目前全国非法拆解点数量达到300个以上。私拆屡禁不止，不仅会给生态环境造成破坏，还存在极大安全隐患，也对正规处理企业的健康发展形成了严重挤压。

       格力电器有关负责人在接受《电器》记者采访时也呼吁加强对废弃电器电子产品非法拆解单位、个人的检查与处罚力度。他认为，应该建立法律监督机制，对非法拆解单位及个人进行处罚，提高其违法成本，这有利于促进国家生态环境建设，促进行业健康、有序和绿色发展。

       回收渠道不规范同样是行业发展一直以来难以根治的“痼疾”。在传统的回收产业链中，终端处理中心需要经过层层利益链条才能购得废旧家电，由于中间相关利益者较多，最终往往需要以较高价格回购废旧家电，以获得生产原料。对此，长虹格润有关负责人分析称，首先是渠道规范能力有限，目前绝大部分旧机来自个体收荒户，流通存在层层加码的问题；其次，旧机是资源性产品，存在利益分配问题，供应商会从自身利益最大化考虑，压缩了企业空间；三是企业间竞争提升了旧机回收成本。另外，小作坊私人拆解一直存在，依靠低成本、无环保、无税收与正规企业竞争，旧机回收处置主要依靠利益导向，充分市场化环境导致正规企业经营步履维艰。

       十年间，基金制度让中国在废弃电器电子产品回收处理领域收获了令人瞩目的成绩，也留下了不少亟待解决的问题。弱化调整或将成为未来的主基调。如果把废旧家电产业发展看作一场长期的接力赛，那么基金制度就是这场比赛的第一棒，这个第一棒的前十年或许跑得没有那么完美，但在正确的方向下，行业已经拥有了向着正规化发展的加速度。（作者：于璇）